Sommario: 1. Introduzione; 2. Gli aspetti organizzativi del controllo di gestione; 3. Il controllo di gestione nelle amministrazioni regionali; 4. Le fasi del controllo di gestione; 5. La programmazione; 6. La programmazione negli enti locali; 7. Il piano esecutivo di gestione; 8. La rilevazione dei risultati.
1. – Introduzione
Il controllo di gestione, definito anche programmazione e controllo, ha lo scopo di verificare l’efficacia, l’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (art. 1, comma 1, lett. b, d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286). L’art. 196 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, con riferimento agli enti locali, definisce il controllo di gestione come “la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi”.
Detta forma di controllo è rivolta, quindi, a verificare ex post l’efficienza e l’economicità rispetto agli obiettivi stabiliti dalla legge. Riguarda l’attività amministrativa nel suo complesso. Si conclude con la rilevazione degli obiettivi raggiunti rispetto a quelli programmati, e, se del caso, con l’attivazione di procedimenti correttivi dell’azione amministrativa.
2. – Gli aspetti organizzativi del controllo di gestione
Il controllo di gestione è, inoltre, finalizzato all’adozione di un modello di programmazione e controllo orientato alla previsione e alla conoscenza dei profili che devono caratterizzare l’azione amministrativa, per supportare i processi decisionali. Alle amministrazioni spetta il compito di definire gli aspetti organizzativi e procedurali necessari per svolgere tale controllo.
A tal fine, le PA individuano le unità responsabili della progettazione del controllo di gestione, le unità organizzative a livello delle quali s’intende misurare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione, le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali, le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative, gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità, nonché la frequenza di rilevazione delle informazioni (art. 4, comma 1, d.lgs. 286/1999).
Diversamente, spetta al Presidente del Consiglio dei Ministri stabilire in maniera tendenzialmente omogenea, con propria direttiva, periodicamente aggiornabile, i requisiti minimi cui deve rispondere il sistema generale dei controlli di gestione (art. 4, comma 2, d.lgs. 286/1999). Dall’introduzione del controllo di gestione è derivata l’istituzione dei servizi di controllo interno a ciascuna amministrazione, che svolgono la loro attività a diretto contatto con le strutture operative.
3. – Il controllo di gestione nelle amministrazioni regionali
Nelle amministrazioni regionali, i servizi di controllo interno devono verificare l’adeguamento degli ordinamenti alle prescrizioni di carattere generale relative al buon funzionamento. Le rilevazioni loro assegnate devono essere compiute sulla scorta di parametri di riferimento annualmente determinati dagli uffici stessi.
Il controllo di gestione ha, quindi, una funzione trasversale e diffusa all’intera struttura dell’ente. Chiunque eserciti una funzione di guida e coordinamento viene interessato dall’attività di controllo di gestione. La filosofia gestionale di riferimento è l’esperienza mutuata dal management privato. In questa ottica, possono essere analizzati in dettaglio i vari elementi che compongono i costi, garantendo una gestione per obiettivi. Così come possono essere utilizzati un insieme di strumenti idonei a verificare l’andamento delle previsioni ed a correggere eventuali scostamenti.
4. – Le fasi del controllo di gestione
Presupposto fondamentale del processo del controllo di gestione è la pianificazione. Essa investe l’amministrazione nella sua globalità, coordinando le diverse funzioni attivate. Si differenzia dalla programmazione che, invece, riguarda settori e aree d’intervento specifiche, e si sviluppa in un orizzonte temporale meno esteso.
L’intervento di pianificazione individua gli elementi essenziali della gestione. Stabilisce cioè le strategie e le finalità dell’azione amministrativa, selezionando e scegliendo i programmi per attuare quanto deciso.
Nella fase di pianificazione si assiste, quindi, in primo luogo, alla definizione politica del documento di piano che, per gli enti locali, consiste nella relazione previsionale e programmatica. Si procede, secondariamente, alla graduazione discrezionale degli obiettivi strategici, mediante l’esame dell’ambiente in cui l’ente opera e delle risorse a disposizione. Si procede, infine, all’individuazione degli obiettivi strategici di medio-lungo termine.
5. – La programmazione
Il documento base per la programmazione degli obiettivi è, costituito dalla direttiva annuale generale predisposta dal Ministro competente, che identifica i principali risultati da realizzare. La direttiva definisce, anche, i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e valutazione dell’attuazione (art. 8, comma 1, d.lgs. 286/1999).
Il documento di piano, o relazione previsionale e programmatica, raccorda il processo di pianificazione strategica e quello di programmazione in senso stretto. L’attività di programmazione rappresenta la fase in cui vengono definiti gli obiettivi programmatici, ossia i piani e i progetti che l’organo di governo intende realizzare in un periodo determinato.
6. – La programmazione negli enti locali
Negli enti locali, in particolare, questa fase di programmazione cosiddetta operativa consiste nella predisposizione del piano strategico di mandato, del piano dettagliato degli obiettivi, del bilancio, inteso nella più ampia accezione di struttura modulare di bilancio (bilancio annuale, bilancio pluriennale e relazione previsionale e programmatica), e, poi, del piano esecutivo di gestione.
Le linee di indirizzo politoco che l’amminstrazione intende realizzare nel corso della legislatura attingendo al programma su cui si è incentrata la competizione elettorale sono contenute nel piano strategico di mandato, cui seguono i documenti annuali di programmazione che scandiscono la suddivisione temporale delle relative attività.
Le finalità cui tende l’azione dell’ente, invece, sono dettate nel piano dettagliato degli obiettivi, da realizzarsi entro un arco temporale prestabilito.
7. – Il piano esecutivo di gestione
Altro fondamentale strumento di programmazione è costituito dal piano esecutivo di gestione che evidenzia, per ciascun centro di responsabilità, gli obiettivi da perseguire in termini finanziari, le risorse assegnate e le responsabilità di gestione. Il PEG è stato introdotto dall’art. 11 del d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, la cui disposizione è stata ripresa dall’art. 169 del d.lgs. 267/2000. Con queste norme il legislatore ha riconosciuto al piano esecutivo di gestione la funzione di assegnare ai dirigenti la gestione finanziaria, attribuendo ai medesimi la possibilità di assumere gli impegni di spesa.
Queso piano esecutivo rappresenta l’ultima fase di programmazione e, contemporaneamente, si pone come lo strumento principale di guida della gestione, perché consente la verifica dell’attuazione dei programmi, l’andamento della spesa e dei costi, l’efficienza nell’utilizzo dei fattori produttivi.
L’approvazione del piano esecutivo di gestione avviene successivamente all’approvazione del bilancio annuale di previsione, anche se l’iter formativo del piano precede e costituisce presupposto dello schema di bilancio di previsione.
8. – La rilevazione dei risultati
Nella fase successiva alla pianificazione e alla programmazione si procede alla rilevazione dei risultati raggiunti. Scopo della rilevazione è individuare il grado di attuazione dei programmi e dei progetti da parte dei responsabili, tenendo conto delle risorse loro assegnate.
La rilevazione dei risultati ottenuti attraverso le operazioni di gestione permette, inoltre, di prendere adeguati provvedimenti correttivi nel caso in cui la verifica segnali l’esistenza di disfunzioni gestionali o di programmi non più validi.
Per l’attuazione del controllo sui risultati vengono utilizzati degli indicatori, di attività, di efficienza, di efficacia, che racchiudono le informazioni più significative in ordine ai risultati raggiunti.
Gli indicatori di attività confrontano l’attività erogata con il carico di lavoro, potenziale o reale, riferita all’unità organizzativa. Con gli indicatori di efficienza e di efficacia s’intende misurare la performance dell’attività gestionale dell’ente. Per la determinazione dei livelli qualitativi si possono utilizzare, a seconda dei servizi che si vogliono monitorare, o gli indicatori di qualità o le analisi di customer satisfaction.
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