1. – Introduzione
Governance, accountability, performance sono termini sempre più ricorrenti nel linguaggio amministrativo con i quali s’intende rappresentare il profondo processo di cambiamento che, dagli anni ’90 ad oggi, interessa il settore pubblico in Italia.
I processi innovativi, innescati dai fenomeni peculiari dell’epoca attuale, hanno imposto, infatti, un ripensamento delle tradizionali modalità sia di elaborazione e attuazione delle politiche che di definizione dei ruoli e delle responsabilità nei processi decisionali, nonché delle tradizionali modalità di azione ed organizzazione della pubblica amministrazione.
In un contesto caratterizzato dalla scarsità delle risorse e da maggiori aspettative da parte di cittadini e imprese rispetto alle attività pubbliche, si è allargata l’area di cooperazione fra attori pubblici e privati nella definizione delle politiche e nell’erogazione dei servizi. Questa nuova area di relazioni tra soggetti pubblici, legittimati attraverso le procedure democratiche, e soggetti privati, insieme all’urgenza di un maggior coordinamento dell’azione degli attori istituzionali ai diversi livelli territoriali, costituisce un’importante novità nei processi di governo.
2. – La governance
A queste trasformazioni si riferisce il concetto di governance.
La governance rappresenta il modello di funzionamento dello Stato che si è voluto definire in Italia con la riforma del Titolo V della Costituzione, contenuta nella legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, che ha designato un sistema di governo declinato territorialmente in ambiti autonomi, tutti ugualmente legittimati a rappresentare le proprie istanze.
Il sistema della governance punta a superare la rigida gerarcha dei poteri e delle competenze, per prediligere un approccio in cui diviene centrale il principio di sussidiarietà, che prospetta una ripartizione flessibile dei poteri e delle competenze.
Tale flessibilità non riguarda solo i rapporti tra autorità pubbliche ma anche quelli tra queste e i soggetti privati, comportando un arricchimento del processo decisionale mediante la cooperazione, l’integrazione tra più amministrazioni e la partecipazione dei soggetti destinatari delle politiche alle decisioni collettive.
Parlare di governance significa, quindi, individuare un modo di disegnare e gestire le politiche decentralizzate in cui partecipano molteplici attori, pubblici e privati, a diversi livelli e in cui interessi divergenti entrano in gioco, in un processo di contrattazione, negoziazione e interazione, complesso, dinamico e interattivo. La governance trova giustificazione nella tendenza al decentramento istituzionale della politica, in una logica che crea le condizioni per l’azione dei diversi attori coinvolti, che possono costruire propri percorsi all’interno della politica stessa, in base ad un approccio partecipativo.
3. – L’accountability
Uno dei principi cardine su cui si fonda la logica di governance è rappresentato dall’accountability, che indica la capacità delle pubbliche amministrazioni di verificare, attraverso meccanismi di rendicontazione e di riscontro da parte dell’utenza, la coerenza delle proprie azioni e decisioni. Essa si basa sulla trasparenza delle azioni e dei processi di definizione delle politiche pubbliche, e sull’efficienza ed efficacia, che si realizzano quando la pubblica amministrazione produce servizi di qualità al miglior costo, assicurando il raggiungimento dei risultati prefissati.
In particolare, nel principio di accountability rientrano: il concetto della responsabilità degli amministratori e dei funzionari che utilizzano risorse finanziarie pubbliche, e quello della rendicontabilità, inteso nel senso della dimostrabilità e documentalità nell’utilizzo di denaro pubblico.
Per accountability s’intende, quindi, il dovere delle organizzazioni che utilizzano risorse collettive di rendere conto delle proprie performances a soggetti esterni all’organizzazione, nel cui nome e interesse sono chiamate ad agire. Dunque, sono previsti diversi momenti di verifica.
Lo sviluppo del tema dell’accountability segue determinate direttrici, che mirano a costruire dei modelli di misurazione delle performances.
4. – La performance
In Italia, già dopo le riforme che, negli anni ’90 hanno interessato la pubblica amministrazione, ha cominciato a farsi strada tra le amministrazioni locali l’idea di trovare nuovi strumenti per rendicontare l’attività svolta, più trasparenti e partecipati che non si esauriscano nella sola rendicontazione finanziaria.
E, in ambito pubblico, sussistono anche rapporti di accountability tra dirigenti e politici di un’amministrazione.
La dirigenza deve rendere conto delle performances e dei risultati conseguiti nella gestione e della coerenza delle scelte effettuate rispetto agli indirizzi ricevuti. Ed è soprattutto oggi, che l’attività di misurazione e valutazione delle performances, organizzative e individuali, ha trovato un’ulteriore spinta verso il miglioramento degli indici di funzionamento dell’azione amministrativa.
A proposito del principio di misurazione e valutazione dei risultati della PA, è stato elaborato il concetto di valore pubblico, riconducibile al buon uso delle risorse pubbliche: nel senso che, produce valore sul piano economico qualunque attività che impiega e combina risorse, incrementandone l’utilità.
In quest’ottica, due leggi hanno dato il via al processo di cambiamento: la legge 4 marzo 2009 n. 15, recante delega al Governo per l’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico, dell’efficienza e trasparenza delle PA, e il d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150, di attuazione della predetta delega. Tali norme hanno puntato su una trasformazione in chiave manageriale del settore pubblico attraverso la responsabilizzazione della dirigenza, elemento chiave per configurare una nuova amministrazione volta ad offrire servizi.
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